话题缘起

在中共广东省委十一届四次全会上，省委书记胡春华就贯彻落实党的十八届四中全会精神、全面推进依法治省、建设法治广东工作作专题讲话，全会通过了《中共广东省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》（以下简称《意见》），《意见》围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治工作基本格局和法治人才队伍建设、加强和改进党对依法治省的领导等方面，对新形势下全面推进依法治省、加快建设法治广东作出全面部署，具有很强的针对性、指导性和可操作性，是今后一个时期全面推进依法治省的指导性文件。今年是我省贯彻落实党的十八届四中全会精神，在新起点上全面推进依法治省、加快建设法治广东的开局之年，我们要迈好全面推进依法治省扎实的第一步，开创法治广东建设新局面，推动我省法治建设走在全国前列，为实现“三个定位、两个率先”目标提供有力法治保障。

抓住“关键少数”提高各级领导干部法治能力

□马俊军

中共广东省委十一届四次全会通过的《意见》全面贯彻落实中央《决定》精神，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总目标，从科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治工作基本格局和法治人才队伍建设、加强和改进党对依法治省的领导等方面，对新形势下全面推进依法治省、加快建设法治广东作出全面部署，具有很强的针对性、指导性和可操作性，是今后一个时期全面推进依法治省的指导性文件，必将推动我省法治建设走在全国前列，为实现“三个定位、两个率先”目标提供有力法治保障。

全面推进依法治省，加快建设法治广东的冲锋号、集结号已经吹响，但“徒法不足以自行”，“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。一分部署，九分落实，空谈误国，实干兴邦，中央和省委的决策如何落地？正如毛泽东同志的名言：“政治路线确定以后，干部就是决定的因素。”笔者认为首先应该抓住“牛鼻子”，也就是要抓住“关键少数”，提高广东各级领导干部的法治能力，广东各级领导干部要做尊法学法守法用法的模范，以上率下带动全省人民为全面推进依法治省、加快建设法治广东贡献力量。

领导干部首先要认识到法治的精髓是依法治官、依法治权，而不仅仅是治民

权力具有天然的扩张性、腐蚀性、诱惑性，权又由官掌，而掌握权力的各级领导干部是人不是神，也有人性中的劣根性和弱点。所以权力不受制约，官员脱离监督就难以避免“有权就是那么任性”的现象，领导干部中以权压法、以言代法、徇私枉法的现象屡屡出现就不足为奇了，因此权力必须在法治的轨道上运行，必须给权力套上缰绳，必须对掌权的各级官员加强监督。普通百姓当然也须尊法学法守法用法，他们也有违法的可能，但是整体而言，领导干部违法滥权造成的社会危害显然大于普通百姓违法的危害性。所以，法治的精髓首先是依法治权、依法治官而不仅仅是治民。然而，时至今日，仍然有不少领导干部错误地把法治当作对付老百姓的工具，讲法治对人不对己，对群众讲法治，对自己讲特权，对群众讲原则性，对自己讲灵活性，治民不治官是典型的法律工具主义的错误倾向，必须坚决摒弃。

领导干部学法要避免走过场，要有刚性硬约束，力求真学真懂，入脑入心

学法不一定就能守法，知行也可能分离，但必须承认，学法懂法是守法用法的前提。中组部干部监督局在分析违法犯罪的多名原领导干部反省材料后发现，81.4%的人认为自己犯罪与不懂法有关。其实早在2008年的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》都对领导干部学法制度作了较为详尽的规定，为何还有这么多干部不懂法？长期以来全民法治教育尤其是党员领导干部法治教育失之于宽、失之于软现象较为普遍，学法内容也缺乏科学规划，缺乏刚性考核，流于形式走过场的现象普遍存在，对党员领导干部学法没有硬约束，学法制度变成了“稻草人”和“橡皮泥”，领导干部违法犯罪之后意识到自己不懂法悔之晚矣！

笔者建议，要健全领导干部年度学法抽考和检查监督制度，并与干部提拔使用挂钩，测试结果作为领导干部任职考核、职务晋升的依据之一。考试固然不是目的，但考试的确是促进学习的手段。对党员领导干部实行年度学法抽考，不确定对象，并向社会公布抽考结果。完善领导干部任前法律知识考试制度是重中之重，要动真碰硬地搞闭卷考试，把考试的压力转换为学习的动力，增强党员领导干部学法的自觉性、紧迫性，形成一种做官先过法律关的浓厚氛围。党员领导干部学法的内容要科学设置，不同层级、不同工作岗位应该有所侧重、有所区别，遵循因材施教的原则，总体而言，首要的是学习宪法，其次还要学习同自己所担负的领导工作密切相关的法律法规。各级领导干部通过学法尤其要弄明白法律规定我们怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度。党政领导干部如果学法用法蔚然成风，自然会激发社会其他群体学法用法的热情，最终有利于全民学法、全民守法目标的实现。

用好指挥棒，树立风向标，提拔重用法治素养好的干部

为政之要在于用人，用人导向最重要、最根本、也最管用。省委十一届四次全会《意见》提出：“完善干部考核评价体系，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。探索建立领导班子和领导干部述职述廉述法三位一体的考核制度，建立健全科学的法治广东建设指标体系和考核标准。把遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，法治素养好、依法办事能力强的干部在相同条件下要优先提拔使用。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。”

在全面推进依法治国的时代背景下，法治素养是干部德才的重要内容。各级党委党组要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把好选人用人关，设置领导干部法治素养“门槛”，一个干部如果没有很强的法治意识、不守规矩，本事再大也不能提拔到领导岗位。要探索建立领导班子和领导干部述职述廉述法三位一体的考核制度，加强干部管理监督，发现问题严肃处理，不合格的就要从领导干部队伍中剔除出去，决不能让那些目无法纪、无法无天的人一步步升上来。现在的关键是组织部门要拿出细化量化便于操作易见实效的具体办法，让中央和省委的精神早日落地，早日见效，让干部群众看到选人用人的新风向。

作者系中共广东省委党校法学教研部副主任、副教授、法学博士

建设法治政府重在转变政府职能与简政放权

□石佑启

党的十八届四中全会《决定》把深入推进依法行政，加快建设法治政府作为全面推进依法治国的重大任务，并明确提出：各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这就将职能科学作为建设法治政府的首要标准。中共广东省委为贯彻落实十八届四中全会《决定》，全面推进依法治省，加快建设法治广东，发布了相应的《意见》，就深入推进依法行政，加快建设法治政府提出了具体要求。可以说，加快转变政府职能，切实简政放权，创新管理体制机制是建设法治政府的题中之义与当务之急。

加快转变政府职能，建设有限有为政府。这是建设法治政府的内在要求。法治政府要求政府运用法治思维和法治方式、在法治的轨道上行使权力与履行职责，打造职能有限、行政有为、运转协调、廉洁高效的政府。加快转变政府职能，关键是要处理好政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，切实解决政府越位、缺位和错位问题，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。法治政府的实质是政府的职能、权力、程序和责任要法定化，第一要义是指政府要受制于法律，权自法出，依法行政，实现从无限权力政府向有限权力政府转变，防止政府无处不在、无事不管、无所不能，促使政府有所为、有所不为。政府职能转变需要立法来引领和推动，要把法治当成转变政府职能的路径，并把政府职能转变的成果体现在法治政府建设上。

深化行政审批制度改革，大力简政放权。这是建设法治政府的重要抓手。加快转变政府职能，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，应以大幅度减少行政审批、大力简政放权作为突破口。为此，要做好以下四方面工作：一是要“精简”。要深化行政审批制度改革，进一步精简行政审批事项，规范审批行为。全面规范行政审批事项设立、实施和监督管理，加大对企业投资、生产经营、资质资格、社会事业准入等领域行政许可事项取消和调整力度，切实降低市场准入门槛。全面清理非行政许可审批，禁止以登记、备案、年检、监制、认定、审定等形式变相实施行政审批。完善行政审批事项目录管理、动态调整和监管制度，未列入目录的事项，不得以任何形式实施行政审批，从根本上遏制行政审批边减边增、明减暗增的现象发生。二是要“放权”。要主动向市场放权，凡是市场能调节的，政府不包揽；凡是企业能自主经营的，政府不干预。要善于向社会放权，凡是该由社会办理的，政府不插手；凡是能由行业协会和社会中介组织提供服务的领域，政府尽快退出。要加大向基层放权的力度，强化市县政府执行职责。三是要“优化”。就是要简化审批环节，优化审批流程，彻底解决前置性审批问题。四是要“监管”。简政不是“减政”，不能什么都放、推卸责任。应该由政府履行的宏观决策、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，要切实担当起来，并要加强；放权不是“放任”，后续监管要更严、更实，做到审批减下去、监管严上来。当下，中国经济面临着很多过去从未遇过的矛盾和挑战，迫切需要以更大力度，在更广范围、更深层次上“简政放权”，为企业松绑，向市场和社会放权，用政府权力的“减法”换取市场和社会活力的“加法”，做到事前审批要多放，事中事后监管要到位。

积极推行权力清单、责任清单和负面清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。这是建设法治政府的有力保障。积极推行政府的权力清单与责任清单制度，依法编制各级政府的权力及责任清单，并向社会公布，让社会公众真正知道政府有什么样的权力，该负什么样的责任，以更好地监督政府及其工作人员秉公用权、尽职履责、促使权力在阳光下运行。建立权责清单动态调节机制。要用法治给政府权力划定边界，行政机关要严格遵循职权法定原则，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。行政机关必须依照法定权限和程序履行职责，不得以权力下放、职能转移为由推卸监管责任。加强对行政机关履行职责的绩效考核和监督检查。积极推行市场准入的负面清单制度，把企业不能做什么，禁止的、限制的项目列出来，未列入负面清单的，各类市场主体可以依法平等进入，即法无禁止皆可为。广东省作为全国唯一的国内企业投资项目准入负面清单管理试点省份，于3月1日起正式实施企业投资负面清单管理制度，非禁即入，为全国实行统一的市场准入负面清单制度探索路径。

总之，应以加快转变政府职能为重心，以大力简政放权为抓手，以落实政府的权力清单、责任清单和市场准入的负面清单制度为着力点，以法治为基本路径，加快政府治理理念、治理结构和运作方式的转变，创新政府监管机制，促进政府治理提质增效，全面推进法治政府建设进程。

作者系广东外语外贸大学副校长、教授、博士生导师

探索立法辩论拓宽公众参与立法的途径

□邓世豹

中共广东省委十一届四次全会通过的《意见》第二部分“保证宪法法律的实施，加强和改进地方立法”中谈到“推进科学立法、民主立法”时提出：“完善立法机关和社会公众沟通机制，拓宽公民有序参与立法途径。完善立法公开制度，法规规章草案要公开征求公众意见，并反馈采纳情况。开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。”立法本身是利益协调的一个平台，立法过程就是各种利益表达、冲突、妥协、调和的过程。国外议会立法程序中的立法辩论是重要环节，我国还未建立立法辩论制度，只有少数地方进行初步尝试。近年随着社会多元化利益格局的形成，立法民主化要求的提升，探索建立有特色的立法辩论制度，不失为拓宽公民参与立法的一条途径。

建立公众参与的立法辩论制度。建立人大审议程序的辩论制度需要有一些配套支持，比如人大代表选举、构成、会议规模、会期以及会议文化，将具有激烈对抗性质的辩论引进到立法审议程序，由人大常委会、专门委员会、工作委员会的委员在审议法案过程中，围绕一项或者多项议题进行辩论，目前的条件并不成熟。但是将立法辩论设计为公众参与的程序就无任何障碍，只要不同社会群体之间对具体立法事项有明显利益冲突的，对法案内容存在较大争议的，人大专门委员会、工作委员会就可以组织不同利益群体代表围绕争议的议题进行辩论，而不受人大常委会委员规模、人大会期的制约。立法辩论的目的就是明辨是非、曲直，组织立法辩论就是为了充分听取各种不同意见，辩论记录作为立法材料，供人大常委会委员立法审议、取舍、权衡，最终实现立法的科学性、民主性。

立法辩论是具有独立价值的公众参与方式。开展立法辩论在广东地方立法中有明确的法律依据，2013年出台的《广东省人民代表大会常务委员会立法听证规则》第23条规定：在立法听证的“陈述阶段结束后，听证主持人归纳分歧点，组织听证陈述人和旁听人围绕主要分歧点展开辩论”。该听证规则明确立法辩论作为公众参与立法的性质，但是还仅仅将立法辩论作为立法听证的一个程序环节。立法辩论与立法听证有许多共同之处，但是立法辩论的议题具有明确的针对性，即存在明确争议的法案内容，对于大致认可的法律案议题，可以听证，却无辩论的必要；参与辩论的人员具有直接利益代表性；辩论的对抗性，即参与辩论的各利益方对同一议题存在不同的立场和主张，辩论过程中双方不仅陈述自己的观点和理由，还要批驳对方的观点和理由，进行交叉批驳和抗辩，而非仅仅陈述自己的观点和理由；严格组织性和程序性，保障辩论的公平、公正，参与辩论人员的数量、发言顺序和时间都有明确的要求，有严格的组织性和程序性。立法辩论与立法听证都是为了充分听取不同的意见，具有共同的目的，但是立法听证不能全面涵盖立法辩论的内容，也不能充分反映立法辩论的价值。立法辩论作为公众参与立法的制度设计，为各种不同意见、愿望和利益的自由而充分表达提供活动空间，促进立法过程成为听取民声、汇集民智和表达民意的过程。立法辩论是具有独立价值的公众参与立法方式。

立法辩论是具有突出实效性的公众参与方式。立法作为高层次的公共决策，在社会利益多元化的背景下，面临日趋激烈的矛盾和冲突，立法辩论可以为不同利益诉求充分表达、公平博弈提供公开的平台。立法辩论通过利益对抗、中和、选择等方式，更好地协调不同利益，保障不同的声音被听取，防止偏听偏信，达到兼听则明；立法辩论中利益相关方通过观点的表达说服对方，消除分歧，促进各自的反思，在辩论基础上实现各种利益聚合并相互吸收，最终达成立法共识；立法辩论可以使立法中的争论问题和分歧得到更加公开、充分的讨论，有利于促使辩论双方调查研究，广泛收集意见，为自己的观点进行科学论证，从而为立法增强科学性和民主性。

推行立法辩论要有完善的制度设计。立法辩论制度建立需要对辩论的议题、辩论的组织主持、参与辩论代表的产生与形成、辩论程序、辩论记录及其效力以及辩论保障等进行规范化、固定化。只有制度化的立法辩论才具有强制性、才可以推广。充分发挥立法辩论的积极作用，保障公众参与的有效性，实现立法民主性和科学性，提高立法质量。

作者系广东财经大学法学院院长、教授

发挥公正司法在法治建设中的引领作用

□吴军辉

中共广东省委十一届四次全会通过的《意见》第四部分“保证公正司法，维护公平正义”集中部署了司法改革方面的主要任务。而最高人民法院在深圳设立第一巡回法庭和在广州设立知识产权法院的决定也使我省成为全国司法改革的重点地区。我们应当抓住这个机遇，全面贯彻落实省委十一届四次全会有关司法改革的部署，积极回应社会发展需要和群众呼声，在现行宪法框架下，遵循司法活动规律，勇于创新司法体制，充分发挥公正司法的引领作用，推进法治广东建设，努力争当法治建设的排头兵。为此，应当从以下几个方面提高认识并着手。

重视公正司法的引领作用，创新司法体制，维护司法活动的独立性

法治国家、法治广东建设是一项多维度的社会工程，在这其中，公正司法是将文本上的法律准确地转化为现实生活中的“活法”的重要桥梁，对法治建设具有特别重要的引领作用。公正司法的基本条件之一就是司法活动的独立性。这种独立性不仅体现为司法机关活动的独立性，还体现为司法人员特别是法官工作的独立性。为保障司法工作免受“地方化”与“行政化”的影响，按照中央和省委的部署，法院、检察院迎来了改革开放以来最重大的改革。《意见》提出：“争取设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。积极推动广州知识产权法院和设在深圳的最高人民法院第一巡回法庭建设。稳妥推进广州铁路运输中级法院和广州铁路运输法院集中管辖广州市行政案件的试点。建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，依法审理跨行政区划环境污染案件。”广东省是经济发展强省，也是人口流动大省，劳动纠纷、社会保障纠纷数量较大，我省法院还应当积极回应地方社会发展需求，创新法院体制，参考德国经验，设立劳动保障法院或劳动保障审判组织，专门审理此类案件，维护公民的基本福祉与社会稳定。为了杜绝党政领导干预司法的现象，《意见》还规定：“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。”

遵循司法活动规律，完善司法工作人员责任制度，提升司法人员的职业尊崇感

完善司法工作人员责任制是强化司法工作人员的责任心、预防司法腐败、促进司法公正的重要途径。《意见》要求完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，科学划分内部执法办案权限和责任，做到谁办案谁负责；建立司法机关内部人员过问案件的记录制度，规范记录有关情况，并及时移送纪检监察机关备案；制定司法机关内部人员过问案件责任追究实施办法，细化责任追究程序和处理方式；明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。《意见》还要求健全司法人员履行法定职责保护机制等。

遵循司法活动规律，完善司法工作人员责任制度，提升司法人员的职业尊崇感在当下是非常必要的。长期以来，我们对司法活动的特殊性重视不够，将司法活动视同一般的行政活动，将司法人员视同普通行政人员，导致了以集体责任为核心的行政化的责任制。对司法人员尤其是法官的职业保障重视不够。若要建立以个人负责制为中心的司法人员责任制，不仅要全面细致地分析司法活动特点，区分责任机理，还需强化司法人员的职业保障，提高他们的福利待遇，实现责、权、利统一，提升作为法律的言说者的法官的职业尊崇感，只有这样，司法改革才会具有充分的人力资源基础。

协调司法活动的封闭性与开放性，深化陪审制改革，提高民众参与度

现代司法活动的基本原理就是将个别的社会冲突与纠纷从社会中抽离出来，封闭在法庭内，在辩论的基础上交由法官裁决处理。这种封闭性，既可以隔绝冲突的扩散，也有利于裁决者免受外界的压力与影响。在此原理下，司法活动的公开化是有限度的。另一方面，现代司法活动为了从社会中汲取支持，维持其公信力及权威性，仍然保持有特定形式的一定程度的开放性，甚至将部分司法权力交由普通民众行使，一些国家和地区还将此做法从审判阶段扩展至审查起诉阶段、侦查阶段。所以，协调司法活动的封闭性与开发性，深化陪审制改革，提高民众参与度也成为此次司法改革的重要内容。《意见》要求建立保障人民群众参与司法和司法公开的配套制度。《意见》提出：“完善保障人民群众参与司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动的机制。完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。强化对人民陪审员的履职保障，加强对人民陪审员的业务培训。”

强化监督，保障司法活动当事人合法权益

在司法机关内部监督机制方面，《意见》要求明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制；建立司法机关内部人员过问案件的记录制度，规范记录有关情况，并及时移送纪检监察机关备案；完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，建立检察机关对限制人身自由司法措施和侦查手段适用的监督机制，严格落实羁押必要性审查制度；健全讯问犯罪嫌疑人、被告人的全程同步录音录像及随案移送制度。在外部监督机制方面，《意见》要求切实加强和改进各级人大及其常委会对法院、检察院工作的监督；完善检察机关行使法律监督权的制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督；落实人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动；畅通律师与司法机关之间的沟通渠道，充分发挥律师在监督司法权运行中的作用。

作者系中共广东省委党校法学教授、广东省人大常委会立法咨询专家

责任编辑：叶纪训