试点的农村土地确权工作进入实质性阶段。

在试点镇区，工作人员正紧锣密鼓地推进土地确权工作。

农村土地承包经营权确权登记和颁证，是当前我市农村改革的“重头戏”，也是广大农民关注的焦点话题。

2014年7月底，我市出台农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案，率先在三角镇、西区开展试点工作。今年初，我市成立了由邓小兵担任总召集人，高瑞生担任召集人的包括13个部门为成员的联席会议制度，确保农村土地确权工作的顺利进行。当前农村土地确权试点工作进展如何？推进农村土地确权面临什么样的困难和阻力？我市下一步如何推进土地确权？记者专访了市农业局局长李小建。

试点工作进入实质性阶段

2014年7月底，我市出台农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案，率先在三角镇、西区开展试点工作。

今年3月中旬，市农业局与技术公司签订服务合同以来，市镇村三级上下联动、各司其职、密切配合，试点确权工作进入实质性阶段。

制作工作底图，准备基础资料。首先取得两个试点镇区最新的正射影像图、线划图、地名地址数据、基本农田范围线，以及农村集体土地所有权确权成果图件资料等基础测量资料，并对资料进行数据处理，制作形成工作底图。各试点村成立了由村两委、文书及其他工作人员为主要成员的确权工作小组，根据现有承包合同、所有权确权资料、股份合作制改革原始档案进行清查整理，摸清村内土地情况和股东家庭状况，对土地承包信息进行收集、归纳、整理、核对，填写《发包方调查表》、《承包方调查表》、《承包地块调查表》，以及《股东信息表》等基础资料。除此，三角镇沙栏村为明晰承包土地界线，在外业测绘前，村委会提前组织生产队长、村民代表厘清界线，通过下界桩进行标示，为顺利开展外业指界做好基础。

扎实推进外业测绘和公示。技术公司进驻试点以来，两个试点精心组织，扎实高效推进。三角镇优先选取具有代表性的沙栏村先走一步，进行先试，掌握基本方法，积累工作经验，在此基础上再全面铺开，目前沙栏村全村8个片区（28个生产队）全部指界完毕，指界面积7192.54亩，其中1个片区（3个生产队）完成确认进行公示的土地1057亩，其余7个片区经确认后将在近期进行公示，三角镇其余6个村将以沙栏村为蓝本，规范工作流程，迅速全面推进确权工作。西区则采取同步推进的方式，全面启动隆昌、沙朗和隆平3个社区的确权工作，目前3个社区14个经济社中已有8个完成确权对象（股东名单）的公示，其中隆昌社区的2 个经济社完成确权方案的公示表决，超2/3户代表表决通过，并进行公告。与此同时，隆昌、沙朗2个社区已有8个经济社完成指界工作，其中隆昌社区4个经济社指界面积1997.78亩，沙朗社区4个经济社指界面积912.61亩，目前技术公司正对测绘资料进行数据处理。

推进土地确权面临诸多难题

从当前试点工作来看，我市推进土地确权存在什么样的困难？

李小建称，首先是土地高度流转，与全国普遍情况存在差异。按照中央 “确地”的要求，需要将承包地块的面积、四至和空间位置确权到户，这是基于全国70%以上的承包土地未实行流转，单家独户经营的现状。而当前我市已实行农村股份合作制改革，农村土地流转率高达92%，并实行集约化、规模化经营，均分到户的情况相对较少，耕地地貌变化较大，原有承包土地的“四至”界限已被打乱，农民已难以辨认本户的承包地块的界限，若重新将承包地块“四至”确权到户，将会影响当前农村土地经营和收益分配，引发农村土地争议和不稳定因素。目前，试点采取以股份合作制为基础，“确权确股确地”相结合的方式，可以说是符合地方的实际，得到大部分农民群众的认可，但由于与全国普遍的做法有所区别，在操作过程中的具体问题需要上级部门更多的政策和措施支撑。

存在权属争议的农地难以确权。农村土地历来没有进行过科学准确的测量，权属模糊的地带给这次确权带来隐患。虽然前两年国土部门牵头开展农村土地所有权确权解决了大部分农村土地权属和界限争议，但仍有少部分农村土地边界历史遗留问题没解决，如滩涂地，村与村之间的插花地、飞地等。三角镇沙栏村在确权过程中，就存在“村集体的承包土地在民众镇飞地的现象”，由于民众镇暂未开展确权工作，无法提供该镇的工作地图，村与村之间、村民与村民之间对确权的认识不同，暂时也无法协调飞地的权属问题，只能留在全市推进工作后，把争议解决了再另行确权。

对土地承包期的存在异议。根据《土地承包法》，二轮土地承包的期限是30年，但我市在上世纪90年代已开始有偿投包，土地实行集约流转，大部分地区普遍习惯5-10年一调整的做法，对于本次土地确权要求承包期到2029年内不变的做法，个别村组有一定的抵触情绪。

部分基层干部认识不够。对确权颁证到户有抵触情绪，认为过去花了大量的精力和时间，克服不少困难推行了农村股份合作制改革，将土地实行统筹经营，现在土地承包经营权确权到户是开“倒车”，将严重影响目前集体经营的良好局面，消极应对确权颁证工作。

土地确权将体现“地方特色”

李小建称，土地是农民的命根子，围绕土地进行的任何改革都是农民群众最关心的事情。我们这次土地确权，是对农民的土地承包经营权进行确权，形象点来说，就是要对哪些人享有对农村土地的承包和收益权进行确认，而且进行颁证，是一种物权登记，也是一种不动产登记，类似于购买商品房，房屋产权是你的，给你颁房产证，是国家明确土地权属、维护农民财产权益的重要手段。

他表示，基于我市普遍实行农村股份合作制的现实，试点采取以股份合作制为基础，按照股东所持股份比例“确权确地”到户工作方法。针对我市农村土地早已整合连片、集约经营的现状，以生产队（经济社）为单位，总体测量承包土地面积和空间位置（不以户为单位具体测量），以现有固化股东为确权对象，以股权份额和所占比例量化承包土地面积，确定每股对应的承包面积，以户为单位颁发权属证书。实践证明，在三角镇和西区推进试点工作中，这一做法得到大多数基层干部和群众的认同，既可以赋予农民充分而受保障的土地承包经营权，又不会冲击当前普遍认可的农村股份制改革，也不影响土地适度规模经营现状，保持了农村经济和社会的稳定。

下半年起全面铺开土地确权

我市在去年选取了三角镇和西区作为试点镇区推进确权工作，今年下半年将在全市其余22个镇区铺开，在坚持进度服从质量的基础上，明年要基本完成。

李小建告诉记者，目前市里已建立了由农业、财政、国土、法制等多个部门参与确权登记颁证联席会议制度，在珠三角地区率先制定和下发了试点工作方案，试点的服务机构已完成招投标工作，并于3月底正式入村进行宣传讲解和资料收集工作，近期正开展外业实地测绘。“我们预计5 月下旬初步完成试点的外业实测工作，6月底前能够做好数据内业处理。试点工作完成后，我们将做好经验总结，在7月底前制定出台全市土地确权工作方案，从指导思想、总体要求、政策原则、工作安排和保障措施等方面对确权工作进行全面部署，提出明确要求，并通过多渠道、多形式的宣传，让群众充分了解确权的目的和意义，打消疑虑，努力营造各方支持、积极参与的良好氛围，确保政策落到实处、发挥实效。”

对话

群众对推进土地确权有何关切和顾虑？

李小建：当前，群众对确权的顾虑主要有：第一，已经实行了股份制，以股份分红的形式来享受土地收益，确权是否会影响现有的分红和福利待遇；第二，确权后是否会改变土地原有的权属关系，是否会侵害他们的利益；第三，确权颁证的费用是否需要由农民承担。

农村土地确权的意义何在？

李小建：本次土地确权，是对农民的土地承包经营权进行确权，更形象点来说，就是要对哪些人享有对农村土地的承包和收益权进行确认，是一种物权登记，也是一种不动产登记，是国家明确土地权属、维护农民财产权益的重要手段。具体来看，通过对承包地的确权登记颁证，能够进一步完善我市农村基本经营制度的法律关系，为我们已实行的农村股份合作制改革提供更充分的法理依据和物权保障，为保持现有的土地承包关系稳定并长久不变打下坚实基础；其次，农村土地承包经营权属于不动产登记的范畴，通过确权登记颁证，可以确立并赋予农民对土地承包经营权抵押、担保和入股的权能，真正把农民的土地权益“固化”到农户，从根本上防止侵害农民土地权益的现象发生；再次，股份制只能体现农民对土地的收益权，而不能具体反映农民对土地的承包情况，通过确权登记颁证，能够让农民更清楚地掌握自己家庭承包的土地或者所拥有股份所对应承包土地的具体情况，为解决城乡一体化进程中各种涉地矛盾提供定纷止争的依据。最好，从做好“三农”全局的角度看，只有将承包地确权颁证到户，才能更有效地促进农村土地在原有承包农户和现有经营主体之间有序流转、优化配置，实现适度规模经营。同时，能够进一步摸清我市各镇村承包地和农户的底数，对于我们加强耕地保护、落实强农惠农政策、完善农业发展规划、提高农业管理和发展水平都有重要意义。（作者：文图/本报记者赖有生 通讯员黄颖锋 制图/陈思理）

责任编辑：叶纪训