编者按

今年广州市积分入户申请于7月15日正式启动，与往年相比，首次新增网络申报程序。广东从2009年开始在全国率先探索“积分入户制”，试点破除户籍壁垒；2010年正式在全省推行针对外来务工人员的“积分入户制”。目前已有120多万外来务工者初步通过积分、高技能人才引进等方式“自由迁徙”落户广东。

长期以来，中国户籍直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩，城乡二元分割的户籍制度备受诟病。作为一线城市重要代表的广州市在户籍改革方面的“大动作”吸引着各界目光。未来积分入户后，附着在户籍制度上的原有利益如何重新分配，公共服务和公共保障能否确保持续公平，户籍制度全面放开面临哪些掣肘？能否实现外来人员自由迁徙？这些深层问题正在浮出水面。

近日，2013年广州市积分入户申请正式启动。与往年相比，首次新增网络申报程序。7月15日积分入户启动首日，8000多人成功网上注册，其中909人开始录入个人资料。仅首日就有3人成功提交申请。专为外来工提供积分入户申请咨询的广州森立企业管理咨询有限公司现在每天都接到400~500个电话咨询关于申请程序和资料办理等事宜，积分入户“火爆”程度可见一斑。积分入户制为广东首创，这项制度让很多外来工搭上“户籍改革”的快车。

据悉，入户广州方式有多种，包括人才引进、技能入户、随迁入户和积分入户等。对有本科或以上学历、有技师职业资格证书等人才，入户广州并非难事，相比前三种受客观因素限制较多的入户方式，积分入户为没有太多技能的普通外来工的自由迁徙带来希望，成广州户籍改革制度的突破口。广州有超过500万外来人口，目前已开展两次积分入户，有6000名外来工通过这项制度成功落户广州。

积分入户实现市民化待遇

2009年，广东开始探索拆除户籍门槛，推动人口自由迁徙。2009年底，广东中山市出台《中山市流动人员积分制管理暂行规定》，在全国首先探索“积分排名入户制度”。按照制度设计，流动人员学历、职称、社会保险、社会服务、荣誉称号等都可折算一定分值，累积分值可换取“城镇户口”或“子女入学指标”。2010年6月7日，广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》，正式在全省推行“积分入户制”。

广东省常务副省长肖志恒说：“广东积分入户在全国先行，到去年底积分入户政策已实现90多万外来技能人才、30多万农民落户广东各个城镇。”截至2013年3月，120多万外来人口初步通过积分、高技能人才等方式“自由迁徙”进入广东。

之所以每年积分入户竞争激烈，与入户能享受到的“市民待遇”分不开。入户后，不需再长期办理居住证，享受广州市民全部社会保险、医保、公积金等福利待遇，最重要的是孩子不需要交高额赞助费就可就读附近公办学校。据调查，这是大多数外来工想入户广州的主要目的。只要家长入户广州，孩子可作为随迁人员就读附近公办学校。根据广东省人社厅数据，2012至2013学年初，全省共有158.5万随迁子女入读义务教育阶段公办学校，占随迁子女总数的52.7%。

此外，外来工通过积分落户广州后，与本地居民一样，在医疗、养老、住房等各方面社会保障享受同等待遇，除享受同样的医保，可申请公租房；买房买车时享受同样的购房政策，不用再出示在本市连续缴交1年以上正常纳税证明或社保证明。广州第一位成功申请积分入户的外来工李会成是荔湾区城管车队维修工。拿到广州户口后，他的医保、社保均享受市民待遇。“入户前，医保是外来务工人员标准，单位每月代交50元，但医保卡里没有资金，门诊费不能报销。”现在，他每月交50多元医保，平时有些小毛病，门诊也能报销一两百元，住院报销比例也有提高。

今年5月，广州在户改上又往前迈了一步——模糊农村户口和城市户口。5月8日，广州市公安局宣布在全市开展更换统一的广州居民户口簿工作，取消农业户口和非农业户口划分，统一登记为“广州市居民户口”。长期研究户改的专家、户口网创始人余梁指出，广州这次取消农业户口和非农业户口划分是先推动社保等具体福利待遇的公平，社会保障措施成熟后，才“由里及表”，顺势而为。

户籍利益重新分配是难点

“当没有人为了解决户口而挖空心思到处奔走时，户籍改革就成功了。”2012年，张先生为了申请积分入户折腾整整一个月，只为跑部门、盖公章、开证明，终于成功拿到广州身份证。余梁也有类似看法，他认为户籍改革最终目的是去户籍化，积分入户仅是其渐进改良的一种方式。诚然，户籍制度改革不是简单地将一个地方户口转为另一个地方户口，户口背后涉及对教育、就业、养老、医疗和住房等更优质社会保障的需求，背后的利益格局需要重新分配，涉及各领域改革。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，户籍制度改革最突出的难题是附着于户籍上的利益如何重新分配。“从20世纪50年代末开始实行的户籍制度，将农村人口限制在土地上，向城市提供廉价农产品，确保国家完成工业化积累。上世纪80年代起，二、三产业高速发展，城市积累了大量财富，拉大了城乡基础设施和公共福利差距。这种与户籍紧密相联的利益结构，加大了户籍管理体制改革难度。”李铁说。

广东省人社厅近期一项问卷调查显示，60%的受访农民工不愿或没考虑好是否入户城镇，主要有四方面原因：一是担心入户城镇后会被收回宅基地、承包地，失去现有农村集体经济等权益，而预期权益又难保障。二是担心住房问题。50.8%的受访农民工担心买不起、租不起房子。三是担心工作不稳定。四是农村环境逐年变好，农民工认为在城市定居没有明显优势，返乡工作还可兼顾家庭。

这意味着对于来自贫困农村地区或对于城市入学、住房等公共服务有需求的外来工而言，户籍放开无疑有吸引力。但对来自较富裕农村的外来工而言，附着于户籍上的利益更多，不仅有城市更优质的公共服务，也有依附在农村户口上的土地福利和生育指标优势，这个选择仍是艰难的博弈。

“土地化制度是城市化进程中遭遇的瓶颈，老百姓想要城市待遇，但又想保留农村待遇，这样他就享有双重资源，属双重占有。但是土地的政策需要全国政策来统一解决，需要顶层设计。”广东省社科院社会学与人口学研究所教授、广东积分入户的设计者郑梓桢表示。

用 “ 三只脚走路 ”

调查发现，目前广东的公共资源还相对短缺，无法一下子放开户籍，面对以省外流动人口为主的群体，郑梓桢认为，广东的应对政策是在实行积分入户同时，施行包括教育、医疗、住房在内的基本公共服务均等化，以及解决外来人口最迫切的问题，用“三只脚走路”。

广东省2009年底制定《基本公共服务均等化规划纲要》，规定对外来人口实行“四个公共，四个保障”八项政策，让外来人口可享受到公共医疗卫生、公共交通、公共文化和公共教育，实现以养老保障为首的生活保障，医疗保障、就业保障和住房保障。

“这八项里除了保障外来工子弟就读公办学校，低保保障和住房保障这三项外，目前广州能实现大多数。”郑梓桢认为这与城市经济实力和社保统筹等因素相关。“对那些不想入户的和入不了户的人，广州经济实力还没发展到让所有人都能解决户口问题，给予基本公共服务均等化，能保证底线的公平”。郑梓桢认为，目前广州现行的积分入学正是解决外来人口最迫切的问题的具体表现，也是作为积分入户的补充政策。不愿入户在一定程度上也可享受城市基本公共服务，最迫切的问题也有机会得到解决，一定程度也反映了自由迁徙的精神。

一方面担忧户籍放开会导致大量外来工涌入城市，城市社会保障不能及时跟上，公共资源超出负荷，另一方面又担忧城市对需要吸纳的人才缺乏吸引力，户籍改革是对土地制度改革的考验，也是对社会保障的考验，更是对政府财政分配公平度的考验。

“自由迁徙的核心是社会保障的普及，养老、医保等制度的全面覆盖。没有社保全覆盖、制度的全国统一，自由迁徙将是空话。”郑梓桢认为，社保能统筹到哪一级，自由迁徙就会到哪一级。否则即使人们迁徙到外省，也不会持久。“空谈自由没用，自由迁徙需要经济基础。”