中共十八届三中全会提出:“改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”四中全会进一步提出:“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。”中央深改组第七次会议明确指出:探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院,有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志指出,“这项改革,考虑对现有铁路运输法院和检察院加以改造,合理调配、充实审判人员和检察人员即可实施。”2014年底,北京、上海铁检分院已开始试点管辖跨区域特殊案件,但理论上和实践中对特殊案件的界定扔不明晰,本文拟就相关问题进行探讨,以期对进一步推动跨行政区划检察院的改革有所裨益。

一、设立跨行政区划检察院的重要意义

首先,有利于加强党中央对国家检察工作的统一领导。

当前,我国市场经济逐渐成长成熟,地区间经济和社会发展不平衡导致的差异和冲突日益显现。某些地方政府基于地方利益,对本地企业与外地企业实行差别待遇,对本地企业制假、售假、污染环境等违法行为予以包庇。地方保护主义及“司法行政化”、“司法地方化”,恶化了市场经济竞争环境,阻碍了检察职能正常发挥,客观上也削弱了党中央对国家检察工作的统一领导。跨行政区划检察院有利于检察机关依法独立公正行使职权,是加强党对国家检察工作统一领导的积极变革。

其次,有利于维护国家法律统一正确实施。

司法权属于中央事权,应集中由中央或由中央授权行使。司法权条块分割有悖司法权统一行使的法治要求。检察机关要切实履行检察职责,加大对执法、司法环节监督力度,必须从管理体制和工作机制上清除正常履职的现实障碍。由于地方政府实行“分灶吃饭”的财政管理体制,各地都有独立的财政利益,加之检察院业务经费、工资福利依赖地方财政拨款,导致检察院办案结果与地方利益捆绑。针对地方党委政府为扩大地方利益侵害国家全局利益、违法干预司法侵害诉讼当事人利益的行为,地方检察院大多处于不敢查和不能查的状态。设立跨行政区划检察院,不仅可以解决检察人员工资福利的后顾之忧,而且能够摆脱地方干扰,有效维护国家法律统一正确实施。

再次,有利于消除检察机关法律监督的盲区。

目前我国检察实践中仍然存在诸多法律监督盲区,如对政府部门滥用职权、超越职权、程序违法、不作为、乱作为等违法犯罪行为,仍缺乏有效的监督途径和手段;对民航、水运、高速交警、海关等交通领域的公安机关缺乏专门的检察监督;对铁路法院扩大管辖的民事行政案件尚未启动检察监督,等等。设立跨行政区划检察院,有利于将已存在、尚出现以及将出现的法律监督盲区一并纳入管辖,从而在工作机制上予以消除。

最后,有利于均衡各地检察资源,提高办案效率。

我国地区间经济社会发展不平衡,检察资源投入与承办案件数量存在较大差异。这种差异,有的浪费了检察资源,有的影响了办案效率。“迟来的正义即非正义”,司法公正固然是司法改革重要目标,但司法效率亦属于不可或缺的改革内容。司法效率解决的是司法资源的合理配置问题。因此,根据各地经济社会发展水平、案件数量以及人口密度等指标设立跨行政区划检察院,既能有效解决检察资源分配不均的问题,也有利于提高检察机关办案效率。

二、跨行政区划检察院管辖案件的种类及依据

跨行政区划检察院的案件管辖应与行政区划检察院相区别。笔者认为,其应管辖下列特殊案件:

1 交通运输领域普通刑事案件的批捕起诉和职务犯罪案件的立案侦查。

在我国交通运输网中,铁路、民航、水运、高速公路都实行条线管理,不隶属于市县,其管理体制和法律关系,具有系统性、专业性、流动性和相对独立性等特点。除铁路外,交通领域公安机关办理的刑事案件都移交驻地检察院,地方检察院大多以协办角色被动配合,缺乏监督的主动性和切入口。同时,地方检察院与交通公安机关在配合机制上并无法律依据,而是依靠某种协议进行合作,难以确保相互配合制约的效率和效果。在交通基础设施建设、运输市场管理和行政执法等领域,在交通运输招投标、项目管理、行政许可、行政处罚等环节,存在着大量滋生腐败的土壤和条件。因交通运输领域实行垂直管理,投资体制在系统内部封闭运行,地方检察院很难有效监督制约。因此,将交通运输领域的刑事案件和职务犯罪案件交由跨行政区划检察院管辖较为合理和便捷。

另外,海关、管道运输领域的犯罪案件,长途客运汽车上的犯罪案件,城市市区内道路、高架桥区域内的交通肇事案件,公共汽车站及公共汽车运行中发生的扒窃等刑事案件,地铁上及地铁运行区域内发生的刑事案件,在条件成熟时,也可由跨行政区划检察院受理。

2 政府部门垂直管理机构的国家工作人员职务犯罪案件。

垂直管理机构系指中央政府或上级政府部门、单位的派出机构或分支机构。垂直管理机构主要分为中央政府部门垂直管理和省政府部门垂直管理两种。垂直管理机构的工作人员一般不由市县地方政府管理,垂直管理机构的事务具有跨行政区域特征。根据职务犯罪以犯罪嫌疑人、被告人工作单位所在地或者主要犯罪地为主的管辖原则,垂直管理机构工作人员的职务犯罪,在确定由哪个地方检察院管辖上存在困难。因此,宜将垂直管理机构工作人员的职务犯罪纳入跨行政区划检察院管辖。

3 市县党委、政府领导干部,人大代表,政协委员等职务犯罪案件。

基于人财物不独立等因素影响,在办理本辖区领导干部、人大代表、政协委员等职务犯罪案件过程中,出于各种利益牵制和地方复杂的人际关系考虑,地方检察院经常处于不愿办或不敢办的状态。司法实践中,对此类有较大影响案件,上级检察院一般采取指定异地管辖的处理方式。但是,这种指定管辖在实践中经常难以与起诉和审判管辖有效衔接,造成司法效率降低甚至超期羁押的风险。为最大限度减少办案干扰,提高侦查、起诉和审判效率,增强震慑和预防效果,宜将此类案件交由跨行政区划检察院办理。

4 危害生态环境犯罪的批捕起诉及关联职务犯罪的立案侦查。

某些地方政府在招商引资过程中存在以廉价资源换取财政收入的错误观念,结果对本地能源资源和生态环境造成严重破坏。为片面追求经济利益和“政绩”,政府官员在环境保护方面渎职犯罪的现象时有发生。危害生态环境的渎职犯罪主要表现为玩忽职守、滥用职权和环境监管失职等。执法实践中,环保、林业、农业、国土等环境监管主体之间缺乏有效协作配合,易出现推诿扯皮现象。同时,犯罪嫌疑人多为基层监管人员,案件关联性强,常常是渎职犯罪与贪污贿赂犯罪相互交织,地方检察院查办阻力很大。因此,结合各地资源犯罪案件量,有必要将危害生态环境的刑事案件及其职务犯罪案件交由跨行政区划检察院集中办理更为适当。

5 食品药品安全犯罪的批捕起诉及关联职务犯罪的立案侦查。

生产销售假药劣药、有毒有害食品和不符合安全标准食品的犯罪行为,侵犯了不特定多数人的健康权利和生命安全,社会危害性极大。该类犯罪,或通过走私进口,或通过网络和物流销售,生产、销售、运输、储存等环节具有很强的隐蔽性和跨地域特征,受害人数多,涉及范围广。同时,该类犯罪背后往往隐藏政府监管的渎职犯罪问题。瘦肉精、地沟油、三鹿奶、毒胶囊等具有重大社会危害事件背后的监管失职、渎职犯罪即为例证。鉴于此类犯罪的结果发生地具有广泛性以及地方检察院查办面临现实阻力等特点,有必要将该类刑事犯罪及其渎职犯罪纳入跨行政区划检察院的受理范围。

6 依法可以指定由跨行政区划检察院管辖的其他案件。

跨行政区划检察院还可以管辖下列案件:立案侦查管辖不明的案件;行政区划检察院需要回避的案件;行政区划检察院之间立案管辖存在利益冲突的案件;涉及金融证券、网络信息犯罪但存在多名犯罪嫌疑人或多名被害人且不在同一地区的案件等。

将上述六类案件界定为由跨行政区划检察院管辖的特殊案件,主要基于这些案件具有的共同特征:

1、犯罪行为发生地或犯罪结果发生地具有跨行政区域特征。如铁路、公路、空运、水运警察办理移交的犯罪案件;再如破坏生态环境犯罪、食品药品安全犯罪案件都具此特征。

2、发案领域具有内在封闭性和管理垂直性。如海关、交警部门职务犯罪案件,因内部管理的封闭性,致使其内部职务犯罪很难被发现,往往要依靠民怨聚积发酵,形成舆情引发高层关注才能揭开其腐败犯罪的盖子。

3、具有地方保护主义或行业保护主义特征。对地方检察院而言,无论地方政府部门还是垂直管理机构,受利益牵制及地缘人际关系影响,查办职务犯罪的难度非常大。将上述案件交由相对独立,与地方政府没有利益纠葛的跨行政区划检察院管辖,有利于依法公正高效地办理。

总之,跨行政区划检察院是新生事物,新开门面要站在高起点,在机构设置、职权配置以及与人大、公安、法院等机构的配套设置上要有整体性考虑和系统性设计;改革试点期间,要加强调研,科学合理地确定跨行政区划检察院的案件管辖范围,以利于为将来创造可复制、可推广的机制制度。

   (作者为河北省石家庄铁路运输检察院检察长）