浙江5年来“民告官”官司的胜诉不到三成。法学专家认为，浙江高院对宁波市一镇政府行政行为的认定，有很好的借鉴意义

 

今年8月底，浙江高院作出的一份“民告官”强拆案件终审判决引发了民众关注。此案被誉为“浙江高院首例判决政府强拆败诉案”、“国内第一例政府强拆败诉案”，有法学专家指出，该案对制止非法强拆、推进政府依法行政具有警示意义。

法治周末记者了解到，此案原告系浙江省宁波市鄞州区邱隘镇原羊毛衫市场的16名业主，被告系宁波市鄞州区政府。

浙江高院判决认定，建筑公司拆除羊毛衫市场内的房屋系受镇政府拆迁办委托而实施，产生的法律后果应由镇政府承担，故撤销原审判决和行政复议决定，责令鄞州区政府重新作出复议决定。

鄞州官方目前未对此判决作出回应。而原告方的代表人蔡维君在接受法治周末记者采访时却屡屡哽咽、甚至号啕大哭：“5年了，终于看到了胜利的曙光。”

没有合法手续的拆迁

9月2日，法治周末记者来到已被强拆的邱隘镇羊毛衫市场。这个上世纪90年代国内少有的大型羊毛衫综合批发销售市场，早已没有了往日的喧嚣和热闹。记者看到，这里已是瓦砾遍地，长满了野草。羊毛衫市场的西面及北面，残存着部分建筑物，似要倾倒。

市场门外，一块白底黑字的“邱隘羊毛衫市场”公交站牌，似乎向人们提示着它往日的存在。

20世纪八九十年代，邱隘镇有很多以针织、梭织为主体的家庭企业。尤其是在20世纪90年代，市场经济体制确立，邱隘的轻纺制品、羊毛衫产业形成一定规模。

1994年，邱隘镇羊毛衫市场建成投入使用。此后，不少业主通过竞买方式买下了部分店面，一楼用于开店，二楼用于住人。

当时，邱隘镇羊毛衫市场是浙江省最大的羊毛衫市场，在国内也是首屈一指。经营户回忆，有一段时期每年入秋到来年5月的时间，远至北京、内蒙古等地的商贩都会云集于此，市场经营红红火火，不少人为此发家致富。

转折发生在2003年。

蔡维君告诉法治周末记者，2003年，邱隘镇政府通过拍卖，把羊毛衫市场地块卖给了一家名为纽华达的房地产开发公司。

记者在一份2003年11月鄞州区国土资源局出具的拍卖公告结果通知书上看到，邱隘镇羊毛衫市场所处地块面积为79628平方米(130多亩)，2003年10月25日在《鄞州日报》公告，公告期满后无人竞买，以公告价格出让给纽华达公司。

一份国有土地使用权出让合同显示，纽华达公司以每亩10万元共计1194.42万元(含契税3%)的价格取得了土地使用权。

这一切，拥有合法产权的业主们毫不知情。

2004年，鄞州区政府决定对羊毛衫市场进行整体改造，“原拆原造”，理由是市场火灾安全隐患严重。

2004年6月起，邱隘镇拆迁办开始对羊毛衫市场内镇政府自有产权的房子和办公大楼等进行拆除。

同年11月，宁波市东部新城开发建设指挥部成立，邱隘镇羊毛衫市场列入新城规划区。令业主们愕然的是，之前“原拆原造”的承诺无法兑现了。

2005年10月，在政府动迁之下，陆续有部分拆迁户跟当地拆迁办签订了拆迁协议。

同年11月，蔡维君得到一个消息：羊毛衫市场的土地使用权早就已经出让给了纽华达公司。

2006年宁波市国土资源局鄞州分局向蔡维君等人答复称：“2003年12月，原邱隘羊毛衫市场国有土地使用权出让给了‘宁波鄞州区纽华达房地产开发公司’，但对于你们(市场房屋所有权人)的合法房屋会依法予以保护。”

蔡维君告诉记者，她在2007年作为第二批拆迁户签署协议后，获得103万元的先期拆迁补偿，镇政府承诺会在春节后补齐剩下的赔偿款，但是这个承诺迟迟未兑现。

蹊跷的是，业主们发现第二批签署拆迁协议的赔偿价比第一批的人高了50%，随后第三批又比第二批高了50%。到了第四批，价格又番了好几番。

“同房不同价”的现象，让业主们察觉出了一丝不寻常。同时，蔡维君发现自己手上的拆迁协议并无当地政府公章、签字。

此后，蔡维君等人向有关部门申请信息公开，却吃惊地发现：邱隘镇羊毛衫市场的拆迁行动并没有任何的合法审批手续！

她告诉记者：“该项目没有建设项目立项批准文件、没有建设用地规划许可证批准文件、没有国有土地使用权批准文件、没有拆迁计划和拆迁方案、没有拆迁许可证等。”

法治周末记者在宁波市国土资源局的回复文件上看到：“我局未办理过该地块供地手续，没有该地块国有土地使用权批准文件。”

宁波市住房和城乡建设委员会、宁波市鄞州区发展和改革局、宁波市规划局鄞州分局的回复文件上均显示“信息不存在”。

此后，业主们与当地拆迁办陷入一场持久的拉锯战。2012年9月，邱隘镇拆迁办与浙江天苑建筑公司签订合同，将羊毛衫市场的旧房拆除工程发包给后者。同月12日，蔡维君等人的房子遭遇到了强拆。

“民告官”之艰难

记者在一份日期为2012年12月20日的鄞州区行政复议决定书上看到，申请人羊毛衫市场业主们对邱隘镇政府作出的房屋强制拆除行为不服。

鄞州区人民政府答复，行政复议的前提为具体行政行为的存在，本案中羊毛衫市场的房屋所有权人于2005年8月至2007年3月，分别参照有关评估价格和邱隘镇村镇建设房屋拆迁办签订了拆迁补偿协议等，因此，所涉的房屋拆除行为为按照协议的约定，系合同签订后一方的合同履行行为，并非具体行政行为，申请人提出的行政复议申请不符合行政复议的受理条件。

今年1月16日，羊毛衫市场的16名业主不服鄞州区政府的行政复议决定，向宁波市中级法院提起行政诉讼。

同年3月22日，宁波中院认为，16名业主订立的协议系双方当事人的真实意思表示，涉案房屋拆除行为是按照协议约定实施的行为，该行为不是具体行政行为，不属于行政复议法规定的行政复议范围。同时，被告鄞州区政府驳回原告徐益忠等16人的行政复议申请，符合法律规定和法律程序，故判决驳回原告诉讼请求。

蔡维君等人继续上诉，今年5月14日，浙江高院受理此案。

8月15日，经审理，浙江高院撤销了宁波中院原审判决和宁波市鄞州区人民政府行政复议决定，责令宁波市鄞州区政府在规定期限内重新作出复议决定。

判决当晚，蔡维君激动得失眠了。

49岁的蔡维君，初中文化程度，本是邱隘羊毛衫市场的一名业主。

20多年前，通过竞拍，她在市场内买到了一幢楼下开店、楼上住人的店面房，生意经营得红红火火。

2012年9月12日，是蔡维君永远难忘的日子：“挖掘机轰鸣，房屋开始倾斜，浓尘滚滚而来，有些人号啕大哭，有些人跪拜不已，有些人愤怒地咒骂……”这一切都没有办法阻止强拆队伍的推进。

看着昔日的心血化为废墟，业主们心如刀绞。从此，蔡维君等人走上了维权之路。

从一开始的理性上访，到后来的申请行政复议，再到后来提起行政诉讼，官司一审败诉，蔡维君说，这一路走得心力交瘁。

就在前几日，蔡维君等人终于盼来了浙江省高院的判决书。

法治周末记者在这份判决书里看到：上诉人徐益忠等16人原所有房屋位于羊毛衫市场内。2005年8月至2007年4月，上诉人分别与鄞州区邱隘镇村镇建设房屋拆迁办公室及宁波市东部新城开发建设指挥部签订了《房屋拆迁货币补偿协议》。2012年9月12日，上述房屋被邱隘镇拆迁办委托的浙江天苑建筑装饰工程有限公司拆除。

法院审理认为，邱隘镇人民政府认为该拆除行为系天苑公司合同行为于法无据。天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果仍应由邱隘镇人民政府承担，故上述房屋拆除行为应属宁波市鄞州区邱隘镇人民政府行使公权力的行为。

浙江高院判决如下：撤销宁波中院(2013)浙甬行初字第2号行政判决；撤销宁波市鄞州区人民政府鄞政复决字【2012】26号行政复议决定；责令宁波市鄞州区人民政府在法律规定的期限内重新作出复议决定。

“强拆”败诉第一案的意义

在接受法治周末记者采访时，蔡维君表示，接下来要做的就是等待当地政府的答复。

对于蔡维君来说，5年的“民告官”代价太大。

尽管拿到了判决书，她依然过着“隐居”生活，害怕遭人报复。漫长的维权路也让她身心疲惫、过早衰老：“我半个月就要染一次头发。”

拿到判决书后，该案代理律师感慨道：“虽然有所准备、有所期待，但确实还很意外。虽然我们经常讲司法能够坚持，不受行政机关干扰，但是这在一些很大规模的征地拆迁案件中很难，几乎就不太可能。所以这个案子我觉得它是坚持了一个审判独立，接下来会主张政府的国家赔偿。”

事件的另一方，邱隘镇政府及鄞州区政府对此判决有何看法？9月2日，法治周末记者联系到了邱隘镇一位苏姓工作人员，他表示鄞州区法制办尚未向他们转达行政判决书，目前无法答复。

记者随后尝试联系鄞州区政府法制办相关人员，但截至发稿时，并未获得任何实质回复。

法治周末记者了解到，今年1月，浙江高院院长齐奇在作法院工作报告时表示，浙江5年来一审共受理行政案件19972件，经判决结案的行政案中，行政机关败诉率为25.4%。

浙江媒体对此报道表示，浙江5年来“民告官”官司的胜诉不到三成，足见“民告官”之艰难。

中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺教授在接受法治周末记者采访时表示，浙江高院此次判决适用法规范正确，在审查辩论过程中对相关方面所履行的程序予以准确认定，较好地体现了正当程序规则，值得充分肯定。

杨建顺指出，本案最大的争点在于强拆到底属不属于具体行政行为。

8月15日的判决书中，浙江高院认为：“天苑公司拆除涉案房屋行为系受邱隘镇拆迁办委托而实施，该行为产生的法律后果仍应由邱隘镇人民政府承担，故上述房屋拆除行为应属宁波市鄞州区邱隘镇人民政府行使公权力的行为。”

杨建顺认为，浙江高院的前述判决，为具体行政行为的理解和把握赋予了过程论的视角，即具体行政行为是通过一个过程来完成的，不应仅拘泥于其中的某个阶段来定性，“在该案中，法官对具体行政行为的概念，坚持了从权力行使的本质和实质上来理解、从行政过程的实际来把握的立场，对具体行政行为的认知具有启示作用，对今后的司法实践具有很好的借鉴意义”。

另外，从行政法角度评判，杨建顺表示：“该案判决也较好地体现了行政主体关于权责归属的精神，不仅使行政主体理论在司法实践中得到有效贯彻，而且必将有助于行政主体理论的科学建构。”

(实习生严志睿对本文亦有贡献)