决策权是国家公权力的最重要表现形式之一，也是使用最为广泛的权力。大到重要政策出台、重大项目引进、城市规划和公用事业价格调整，小到具体项目审批、违章建筑拆除、服务设施选址，每项决策都关乎经济社会发展和公共利益，也影响着公众合法权益，理应受到最严格的规范和制约。但是，我国目前对各级党委政府的决策权尚无有效的制约手段，决策权限和决策程序处于无法可依状态。实践中随意决策、错误决策、决策不负责任等现象十分普遍，“决策拍脑袋、执行拍胸脯、决策错了拍屁股走人”等“三拍决策”几乎成了党政领导决策的“标配”，因为违法决策而导致国家利益、群众利益重大损失，引发群体性事件的屡见不鲜，重大决策中的贪腐问题也十分严重。

一、完善权力监督制约必须实现决策法治化

完善权力监督制约体系，必须首先规范重大决策行为，实现决策法治化。为此，建议尽快制定《行政程序法》或者《重大行政决策条例》，将重大决策纳入法治轨道，科学合理界定各级政府和党委的决策权，健全完善决策机制，推进决策的科学化、民主化、规范化，提高科学决策、民主决策、依法决策水平。

决策法治化是把权力关进制度的笼子里的关键之举。没有决策的法治化，就谈不上有效的权力制约和监督问题，更不能从源头上遏制腐败蔓延的趋势。所有腐败案件都与官员的个人权力不受制约有关。“一把手”权力过大、权力过于集中是多年来的积弊。权力越大，制约就越少越弱。虽然我们推出了全委会票决制、差额选举制度等党内民主制度，但是权力过于集中的问题并没有解决。虽然国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《关于加强法治政府建设意见》(以下简称《意见》)中均对行政决策程序提出了要求，但囿于这些规定和要求只是政策要求，也只对行政决策有一定约束力，无法涉及党委决策，难以用法律形式约束领导干部的决策权，因此，加快制定规范决策行为的法律显得十分必要，这是从根源上预防腐败的有效途径。真正解决“一把手”权力过大的问题，必须建立科学民主依法决策的制度和程序。

决策法治化是法治政府建设的重要内容。决策权是行政权力中最重要的权力，也是政府工作的中心环节。没有决策的法治化，无法有效规范决策权力，无法将决策权力纳入法治轨道，也无法建成法治国家和法治政府。自1996年以来，随着行政处罚法、行政许可法和行政强制法的实施，主要类型的行政行为进入了法治轨道。但是，行政决策行为仍无法可依，违法不当决策时有发生、“红头文件”泛滥。由于没有国家层面的行政决策统一立法，目前行政决策制度以地方政府立法为主，导致各地决策权限不一、程序各异，错误决策的责任追究也不尽一致。制定重大决策程序条例，可以从中央立法层面提供统一的法律依据，也有利于保障法治统一。

决策法治化是防止社会矛盾、维护社会稳定的治本之策。违法错误的决策不仅损害国家公共利益，造成极大的浪费，而且会侵害公众合法权益，引发群体性事件，进而影响社会稳定。随着改革不断深入，各类决策随时可能引发不同利益群体的矛盾，一旦矛盾发生，化解矛盾的难度必然加大，成本也会大幅上升。为此，必须严格控制决策权限、规范重大决策行为，从源头减少因错误决策引发的社会矛盾，维护社会稳定。

二、我国行政决策法治化水平总体不高

当前，包括行政决策在内的各类重大决策处于无法可依的状态，中央层面尚无规范重大决策行为的法律法规。即使个别有立法权的地方人大或者地方政府制定了部分重大决策程序规定，也只占我国全部省份和城市的一小部分，且存在地域不平衡、制度缺乏可操作性、制度不落实等问题。2014年，中国政法大学“法治政府评估”课题组对全国100个地方政府进行了第二轮法治政府评估，其中“行政决策”是八个一级指标之一。同时，课题组又将“行政决策”分为合法决策、民主决策、科学决策、公开决策和决策追踪五个二级指标。100个城市政府的平均得分为62.01，得分率为62.01%。除重大决策结果公开得分率较高(87%)外，其他指标得分率都较低，如重大决策合法性审查实施情况的得分率仅为38.4%。被评估的城市在平均得分以上的城市有48个，半数以上的市政府尚未达到平均水平。得分最高的五个市政府分别是：广州、贵阳、南京、佛山、哈尔滨。其中平均得分率最高的指标为“建立重大决策结果公开制度”，这说明半数以上地方政府在行政决策时建立了重大决策结果公开制度。平均得分率最低的指标为“建立重大决策合法性审查实施情况”，这说明各地方政府在重大决策合法性审查实施情况方面仍需加强。虽然是100个城市的评估结果，但是却反映了七亿人口的城市政府的决策法治化水平。

总体而言，行政决策法治化水平不高，形势不容乐观，存在的主要问题包括以下三方面。

多数地方政府不重视行政决策程序，尚未出台行政决策程序规定。很多地方政府关于行政决策程序的规定几乎是空白，这反映出这些地方政府对于行政决策制度不太重视。在很多城市所在的省级人民政府未就行政决策作出统一规定的情况下，较大市的市政府往往没有动力去制定此规定，使行政决策程序制度从上至下都是空白。不过，也有部分城市走在了省政府的前头，率先制定了较为完备齐全的重大决策程序规定。

部分政府虽然出台了相关规定，但内容过于简略、粗糙。出台的相关规定并没有结合自身实际情况，而是照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见等，宏观和原则性的规定多，可操作性不强，执行难度大，难以发挥相应的作用，流于形式。

经济发展水平与地方政府行政决策的法治化水平呈正相关关系。多数经济发达地区的政府有意识规范行政决策行为，出台了相关规定。但是，也存在部分经济发展水平较高的市政府得分较低的情形。

三、加快重大决策立法刻不容缓

由上观之，实现重大决策法治化，中央加快立法刻不容缓。如果制定包含规范行政决策在内的《行政程序法》尚不具备条件，那么也应当加紧制定国务院《重大决策程序条例》(以下简称《条例》)。《条例》应当重点界定重大决策的范围，明确各级党委政府的决策权限，规范决策的具体程序，建立科学、民主、公开的决策程序，建立决策评估反馈和违法错误决策的责任追究制度。要把调查研究、征求意见、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征求意见，充分进行协商和协调;对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。健全完善各级政府重大行政决策的事项范围和具体操作规则，并向社会公布。完善重大决策听证制度、专家咨询论证、风险评估机制、决策合法性审查制度和集体讨论决定制度。特别是要将决策与责任挂钩，实行严厉的问责纠错制度，防治决策中的腐败行为。根据国务院《意见》《关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《市县决定》)以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称三中《决定》)、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称四中《决定》)等文件精神，重大决策程序条例应当重点规定以下制度和程序。

合法性审查制度。“合法性”是法治思维活动得以开展的前提条件和出发点，是一种思维活动是否属于法治思维的判断标准。(韩春晖：“论法治思维”，《行政法学研究》2013年第3期，第10页)行政决策活动的首要前提乃是合法，因此，行政决策合法性审查机制乃是首先应该建构的制度。《市县决定》中规定：“市县政府及其部门作出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。”该项规定旨在督促政府和各职能部门重视依法行政工作，确保重大行政决策作出的合法性要求，实现依法行政。

专家论证制度。即通过专家咨询论证程序，对决策方案进行科学的、全方位地论证和优化，使之成为行政决策的重要参考，从而实现政府决策的科学、合理与可行。(程琥：“公众参与社会管理机制研究”，《行政法学研究》2012年第1期，第71页)是否建立了重大决策的专家论证制度和听取意见制度，直接关系行政决策的科学性和民主性。《市县决定》中要求市县政府完善重大行政决策听取意见制度和推行重大行政决策听证制度。因此，在行政决策过程中是否建立了专家论证制度和听取意见制度也直接影响着依法决策目标的实现。

集体决策制度。《市县决定》要求“坚持重大行政决策集体决定制度”。鉴于我国实行行政首长负责制的行政领导制度，行政首长手中权力极大，而行政决策涉及层面广，影响重大。为杜绝行政首长擅权专断、滥用权力，政府的重大行政决策应当在深入调查研究、广泛听取意见和充分论证的基础上，经政府及其部门负责人集体讨论决定，以规范依法决策，推进依法行政，加快法治政府建设。

风险评估制度。2012年《政府工作报告》提出加快建立健全行政决策风险评估机制，这无疑有利于有效提升政府管理水平。一个重大政策的制定，是关乎国家利益、百姓幸福的大事，所以建立事先的包括社会稳定风险、环境风险、经济风险在内的风险评估制度很有必要。增加风险评估的政府决策过程，实际上夯实了政府决策的社会基础，有助于实现社会稳定、经济效益和环境保护的多重效果。

决策公开制度。国务院《纲要》中要求完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，接受内部和社会监督，公众有权查阅，以确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。要建立健全决策公开工作机制，规范重大事项决策公开的内容、程序和方法。决策通过的重大事项，应按照有关法律法规的规定，在政务网上全面公开，并以书面形式告知有关方面。

决策评估制度。《市县决定》要求建立重大行政决策实施情况后评价制度。市县政府及其部门作出的重大行政决策实施后，要通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失。发现问题后通过及时向决策层反馈，以形成对决策的继续实施、调整或废止的最终决定。及时调整和完善有关决策，提高决策的科学性和民主性。

决策追责制度。四中《决定》提出要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。《条例》可以明确重大决策失误和决策违法的具体情形，无论决策者是否在位，只要认定为需要追责，可以通过倒查实施终身责任追究，防止出现“三拍决策”，严格决策责任。

制定《条例》的同时，各级领导干部要更新理念，善于运用法治思维和法治方式行使决策权，确保重大决策民主、科学、规范;要完善相关配套法规规章，理顺行政决策体制、细化各项决策制度，增强决策制度的可操作性，提升依法决策的水平;要建立科学的评价考核制度，将重大决策制度的执行情况纳入绩效考核范围;要严肃追究违法错误决策的法律责任，实现重大决策法治化目标。

(作者系中国政法大学副校长、教授)