今年7月,十二届全国人大常委会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(下称《决定》)。这是落实党的十八届四中全会确定的一揽子司法改革措施之一——探索建立检察机关提起公益诉讼制度的一个重要步骤。

公益诉讼有两种主要类型:民事公益诉讼和行政公益诉讼。两种公益诉讼均可由检察机关提起。其中,由检察机关提起行政公益诉讼是推进行政法治的重要举措,对于促进法治政府建设具有特殊重要的意义。

行政法治和法治政府的第一要义是政府必须依法行政,权力行使不能恣意、任性,不能乱作为、不作为。其最重要的途径有二:一是通过立法,特别是通过行政组织立法和行政程序立法,严格规范政府行使权力和履行职责的行为,防止其有渎职等违法行为;二是通过监督制约机制和责任追究机制监督政府依法行政,在发现政府有渎职等违法行为时,及时采取措施纠正,追究相应行政机关和工作人员的法律责任。

对于保障行政法治的第二个途径“建立和完善监督制约和追责机制”而言,检察机关提起行政公益诉讼制度是其中重要的环节,具有不能为其他制度所取代的地位和作用。在我国,保障行政法治的监督制约和追责机制主要有人大监督制度、行政层级监督制度、纪检监察制度、审计制度和舆论监督制度。但是,这些制度各有一定缺陷,不能完全制约行政主体“行政机关和法律、法规授权组织”的渎职等违法行为。

人大和人大常委会一年开会次数有限,且会期短,立法和其他任务很重,不可能拿出太多的时间和精力对行政主体行使公权力的行为(作为和不作为)进行日常监督。行政层级监督因为是内部监督,监督主体与监督对象处于上下级关系,监督力度有限。上级问责下级有时下不了手,有时下级责任与上级还有牵连,上级更只会睁一只眼闭一只眼。纪检监察监督相对于人大监督虽然是经常的、不间断的,但其监督主要是针对公职人员而不是针对行政主体。它不能作出对行政主体具有强制法律效力的决定,如责令行政机关做出或不做出某种行为,责令行政机关赔偿公民、法人或其他组织因行政行为受到的损失,撤销行政机关违法,损害公共利益和行政相对人合法权益的决定、命令等。审计监督主要限于对行政机关财政资金收支的监督,且这种监督主要是事后的,很难及于事前和事中。至于舆论监督,它只能发现问题、揭露问题,对被监督对象施加舆论压力,为有关国家机关展开监督和采取有法律效力的监督惩治措施提供某种线索和材料,舆论机构自己不能对被监督对象采取任何有法律效力的监督惩治措施。

相对于监督行政主体依法行政机制的上述环节,司法监督具有若干特有的优势,如监督的外部性、超脱性、经常性、不间断性和监督决定的法律强制性等。另外,司法机关既可以作出监督对象必须履行的有法律强制效力的判决、裁定,也可以向监督对象提出改进其制度、工作和处分其工作人员的不具有法律强制性的司法建议。但是,司法监督的上述优势目前在我国尚未得到充分的发挥。目前,我国司法监督的范围非常有限,法院只能在公民、法人或其他组织因自身权益受到行政主体违法行政行为侵犯而向其提起行政诉讼时才能启动司法监督机制,才能对被诉行政行为进行司法审查和作出行政主体必须履行的有法律强制效力的判决、裁定。

在《决定》出台前,我国现行司法监督和救济制度有两个缺陷:一是启动主体只限于私主体(公民、法人或其他组织),公主体(如检察机关)不能启动。二是启动条件只限于私益(公民、法人或其他组织自身权益被行政主体行政行为侵犯),公共利益(国家利益、社会公共利益)被行政主体行政行为侵犯不能启动。司法监督的这两项缺陷导致我国一些地方和部门行政法治出现严重困难,甚至困境。如许多违法行政不作为、乱作为得不到有效纠正、制止,致使国家利益、社会公共利益和广大人民群众(非某一或某几个人)的利益遭受重大损失,如环境污染、自然资源和生态破坏、国有资产流失、食品安全、生产安全事故频发,等等。因此,要保障行政法治正常运行,推进法治政府建设,必须尽快改进和完善司法监督,修补我国司法监督的上述两大缺陷。建立检察机关提起行政公益诉讼制度就越来越显现出必要性和迫切性,成为我们当下建设法治国家总工程中的一项时间性较为急迫的子工程。

然而,我们推进这项子工程建设却存在不少困难,其中最大的困难就是法律根据不足。去年全国人大常委会修改行政诉讼法时,由于各种主客观条件的限制,没有将检察机关提起行政公益诉讼的制度从法律上予以确立。在这种情况下,检察机关开展这项制度探索就存在一定的法律障碍。为此,十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作,扫清了检察机关提起公益诉讼于法无据的障碍。最高人民检察院和最高人民法院根据这一授权决定和中央全面深化改革领导小组审议通过的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,即可联合制定具体实施措施,确定开展试点的检察机关和法院以及试点的时间、步骤,以及今后全面推行这一制度的大致时间表和路线图。

为了保证改革试点的顺利进行,最高人民检察院和最高人民法院联合制定的具体实施措施应对这一制度运作的有关具体问题作出规定。这些具体问题主要包括:

检察机关提起行政公益诉讼和法院受理行政公益诉讼的范围。由于目前处于试点和探索阶段,行政公益诉讼的范围可规定得稍窄一点,如可限于环境、资源、生态、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。等试点探索取得一定成效后,在总结经验的基础上再适当扩大范围。

检察机关提起行政公益诉讼的前提条件。行政公益诉讼是对行政的最后监督和保障环节,因此,检察机关在提起行政公益诉讼之前,应穷尽非诉监督程序。例如,向违法、渎职的行政机关或其上级机关、行政监察机关提出检察建议,促使行政机关自行纠正和追责。只有在非诉监督程序不能解决问题或基本不能解决问题的情况下,才能启动行政公益诉讼。

法院审理行政公益诉讼案件的程序。法院审理行政公益诉讼案件的程序基本与审理一般行政案件的程序相同,但也不可避免地会有所区别。例如,检察机关不应以一般原告的身份,而应以“公益诉讼人”或其他不同于一般原告的名义参加诉讼。另外,审判时限(包括一审、二审的时限)可以适当缩短,特别是对于行政不作为案件,时限更应缩短些,以有效保护公共利益和人民群众的生命财产安全和其他合法权益。

法院对行政公益诉讼案件的裁判形式。法院对行政公益诉讼案件的裁判形式相对于一般行政诉讼案件的判决形式,也有其特点,可能更多地适用于履行判决、撤销判决和赔偿判决。这些判决适用行政公益诉讼案件的条件也不可能完全与适用一般行政诉讼案件的条件相同,故最高人民检察院、最高人民法院在制定关于检察机关提起行政公益诉讼改革试点的具体措施中应对之予以明确。

建立检察机关提起行政公益诉讼制度是保障行政法治运行,推进法治政府、法治国家建设的重要举措,只有把这一制度的试点工作方案、措施设计好、实施好,保证试点工作的成功,才能为尽快在全国推行这一制度打下良好的基础。

(作者为北京大学教授)